Dlaczego potrzebujemy konstytucyjnego limitu zadłużenia

W Polsce rozkręca się debata dotycząca tego, co zrobić z konstytucyjnym limitem długu publicznego wynoszącym 60 proc. PKB. Wczoraj głos w tej sprawie zabrał wiceminister finansów Piotr Patkowski, który stwierdził, że limit należałoby znieść. Jego argumenty nie są tylko polityczne, sądzę, że ma też wiele solidnych argumentów ekonomicznych. Ale mimo to jestem zwolennikiem utrzymania konstytucyjnych limitów zadłużenia. Wiarygodność to złoto, a nie mamy jeszcze jako kraj na tyle wysokiej wiarygodności, by nie podpierać się konstytucyjnym limitem.

Piotr Patkowski powiedział w wywiadzie dla Rzeczpospolitej: „Jeśli byłaby taka decyzja polityczna to tak, moim zdaniem warto zastanowić się nad jego zmianą [limitu zadłużenia – przyp. IM]. Ten zapis w konstytucji wprowadzono w bardzo konkretnym celu – dania większej wiarygodności państwu polskiemu na rynkach zagranicznych, co w latach 90. miało swoje pełne uzasadnienie. Natomiast przez te 23 lata Polska bardzo się zmieniła, także przez pryzmat tego, jak postrzegają nas na zewnątrz. Jesteśmy państwem, które nie musi swojej wiarygodności budować na przepisie konstytucyjnym. Naszą wiarygodność buduje to, że jesteśmy członkiem Wspólnoty europejskiej, że finanse publiczne są stabilne, a nasze PKB urosło wielokrotnie w porównaniu z latami 90., a także, że nasze zadłużenie w relacji do PKB w ostatnich latach spadało”.

Najpierw napiszę o tym, w czym Patkowski ma rację. Po pierwsze, limit długu pojawił się w bardzo specyficznych okolicznościach, a dziś jesteśmy w zupełnie innej sytuacji – mamy wyższy rating, stabilną inflację i generalnie wysoką stabilność makroekonomiczną, nie mamy żadnego problemu ze sprzedawaniem obligacji emitowanych w naszej własnej walucie inwestorom zagranicznym. Po drugie, w ostatnich latach wielokrotnie zmieniano różne pomniejsze reguły dotyczące zadłużenia znajdujące się w ustawie o finansach publicznych, ponieważ ograniczały rządowi możliwość reagowania na sytuacje kryzysowe. Robił to rząd PO i robił to rząd PiS, popierali to ekonomiści liberalni i nieliberalni (choć trzeba przyznać, że część ekonomistów uważa, że reguł nie należało zmieniać w żadnych warunkach). Widać, że reguły oparte na limitach sprawdziły się w Polsce słabo, a częste zmienianie reguł generalnie mocno deprecjonuje ich ogólny sens.  Po trzecie, generalne podejście w ekonomii do zadłużenia publicznego zmieniło się w ostatniej dekadzie – dziś długu publicznego nie traktuje się jako tak ryzykownego jak 20-30 lat temu. Po czwarte, zmieniło się też generalne podejście do ustalania sztywnych reguł w polityce gospodarczej – kiedyś uważano to za dobry sposób na ograniczanie błędnych decyzji politycznych, dziś częściej dostrzega się, że sztywne reguły blokują elastyczne reakcje na kryzys oraz ograniczają demokrację poprzez wiązanie rąk rządom posiadającym mandat wyborców.

Jednak mimo tych argumentów, ja jestem zwolennikiem utrzymania konstytucyjnego limitu długu. Należy zamienić jego definicję z krajowej na europejską, po to, by rządy nie mogły manipulować wysokością długu poprzez zmienianie jego krajowej definicji. I może ustalić nowy limit. Ale limit powinien pozostać.

Dlaczego? Przede wszystkim ze względu na fakt, że uznaję wiarygodność za kapitał ogromnej wartości, który jest bardzo trudno zbudować i którego wciąż nam jeszcze brakuje. Wiarygodność pozwala zabezpieczać społeczeństwo przed skutkami gwałtownych wstrząsów. Bez tej wiarygodności, którą już zbudowaliśmy, nie mielibyśmy szans ochronić pracowników i firm przed skutkami kryzysu epidemicznego. Ale tej wiarygodności wciąż nie mamy tyle, co inne kraje Unii Europejskiej, nawet nie mamy tyle co będące dla nas często punktem odniesienia Czechy. Widać to na przykład po wyraźnie niższym ratingu. Dlatego sądzę, że warto najpierw zawalczyć o jeszcze wyższą wiarygodność, a dopiero później dyskutować o znoszeniu limitów.

Ale jest też inny istotny argument wskazujący na potrzebę utrzymania limitów długu. Rynek wschodzący, taki jak Polska, jest narażony na większe ryzyko załamania procesów rozwojowych niż kraje rozwinięte. My nie jesteśmy na granicy technologicznej, nie wytwarzamy najważniejszych dla gospodarki technologii i przez to nie kontrolujemy światowych procesów rozwojowych. Rozwijamy się w zależności od tego, jakie przypadnie nam miejsce w światowym systemie produkcji. Możemy dobrą polityką gospodarczą dbać o to, by maksymalizować szanse szybkiego rozwoju, ale w znacznie większym stopniu niż kraje rozwinięte jesteśmy uzależnieni od procesów, które są zupełnie poza naszą kontrolą. Dlatego powinniśmy bardziej zabezpieczać się przed ryzykiem niż kraje rozwinięte i powinniśmy utrzymywać dług publiczny na wyraźnie niższym poziomie niż kraje rozwnięte – limit konstytucyjny może w tym pomóc.

Dług sam w sobie nie stanowi ryzyka. Ryzyko stanowi ewentualne zatrzymanie procesów rozwojowych, w czasie którego dług byłby trudny do obsługi i obciążałby mocno społeczeństwo. Dlatego sądzę, że warto byśmy wciąż wiązali sobie ręce konstytucyjnym limitem zadłużenia.

PB Forecast

Powyższy tekst pochodzi z newslettera Dane Dnia prowadzonego przez Ignacego Morawskiego, dyrektora centrum analiz SpotData. Chcesz codziennie takie informacje na swoją skrzynkę? Zapisz się na newsletter SpotData.

O Autorze:

Ignacy Morawski

Ignacy Morawski, dyrektor centrum analiz SpotData

Ignacy Morawski jest pomysłodawcą projektu i szefem zespołu SpotData. Przez wiele lat pracował w sektorze bankowym (WestLB, Polski Bank Przedsiębiorczości), gdzie pełnił rolę głównego ekonomisty. W latach 2012-16 zdobył wiele wyróżnień w licznych rankingach, zajmując m.in. dwukrotnie miejsce na podium konkursu na najlepszego analityka makroekonomicznego organizowanego przez „Rzeczpospolitą” i Narodowy Bank Polski. W 2017 roku znalazł się na liście New Europe 100, wyróżniającej najbardziej innowacyjne osoby Europy Środkowej, publikowanej przez „Financial Times”. Absolwent ekonomii na Uniwersytecie Bocconi w Mediolanie i nauk politycznych na Uniwersytecie Warszawskim.